"Conèixer els codis comunicatius, els vincles i l’exercici del poder de cada família és imprescindible per comprendre les històries i els relats que els separen o els apropen".
"Conèixer els codis comunicatius, els vincles i l’exercici del poder de cada família és imprescindible per comprendre les històries i els relats que els separen o els apropen".
"Conèixer els codis comunicatius, els vincles i l’exercici del poder de cada família és imprescindible per comprendre les històries i els relats que els separen o els apropen".
La mediació intrajudicial
en l’ordre contenciós administratiu
a Espanya
Joaquín TORNOS MAS /
Catedràtic de Dret Administratiu de la UB
A Espanya, la principal raó de l’interès per la mediació i, en general, pels mitjans alternatius de les solucions judicials en els conflictes subjectes al dret administratiu és la constatació de la insuficiència real (bàsicament, demora en la resolució) de les garanties avui existents per resoldre aquests conflictes: el recurs administratiu (en les diverses formes, i amb les especialitats pròpies en matèria tributària) i el posterior recurs en seu judicial.
Dins dels mitjans alternatius —conciliació, mediació i arbitratge—, la mediació és un procediment autocompositiu en què les parts no deleguen en un tercer (àrbitre, jutge) la solució del seu conflicte. En l’àmbit administratiu es poden diferenciar tres tipus de mediació:
a. La mediació com a mecanisme que pretén evitar un conflicte.
b. La mediació com a mecanisme que tracta de donar solució a un conflicte en la via administrativa.
c. La mediació intrajudicial.
A. El recurs a la mediació és especialment complex quan es tracta d’un conflicte regit pel dret administratiu, a causa de la singular posició de l’Administració (pel poder d’autotutela que té i la subjecció al principi de legalitat). N’és una mostra la recent exclusió de la mediació en la Llei orgànica 1/2025.[1]
Per aquesta raó, prestarem especial atenció a la «mediació intrajudicial», que té una cobertura legal en la llei de la jurisdicció contenciosa administrativa. Aquesta mediació, de fet, és una manera diversa de posar fi al procés, una alternativa a l’emanació ordinària de la sentència. La raó de ser és aconseguir una sentència millor, una resolució del plet que prengui en consideració les raons del conflicte i l’assoliment de la millor solució possible per a totes les parts d’acord amb el dret aplicable.
La mediació intrajudicial té una regulació específica, encara que molt breu, en la Llei 29/1998, de 13 de juliol, de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA). L’article 77 estableix el següent: «En els procediments en primera o única instància, el jutge o el tribunal, d’ofici o a sol·licitud de part, una vegada formulades la demanda i la contestació, pot sotmetre a la consideració de les parts el reconeixement de fets o documents, així com la possibilitat d’assolir un acord que posi fi a la controvèrsia, quan el judici es promogui sobre matèries susceptibles de transacció […]».
Aquest breu precepte requereix uns comentaris.
1. Si bé el precepte no es refereix a la mediació de manera expressa, sinó que parla «d’intent de conciliació», la doctrina i els jutges i tribunals, quan es refereixen a la mediació intrajudicial, fan referència al que estableix l’article 77 esmentat.
2. L’apartat primer de l’article 77 estableix que la mediació es pot plantejar en procediments en primera o única instància.
3. Quant al moment en què es pot plantejar la mediació, l’article 77, en l’apartat primer, estableix que el jutge o el tribunal pot derivar el plet a mediació «una vegada formulades la demanda i la contestació». També s’ha admès que es recorri a la mediació en un incident d’execució de sentència (Interlocutòria del Tribunal Superior de Justícia, Sala Contenciosa, de Galícia de 8 de febrer de 2019, recurs 6937/1997).
4. L’apartat tercer de l’article 77 estableix que «si les parts arriben a un acord que impliqui la desaparició de la controvèrsia, el jutge o el tribunal ha de dictar interlocutòria que declari acabat el procediment, sempre que el que s’ha acordat no sigui manifestament contrari a l’ordenament jurídic ni lesiu de l’interès públic o de tercers». El jutge o el tribunal, en derivar el conflicte a mediació, el que fa és intentar aconseguir que les parts, amb l’ajuda d’un mediador, arribin a un acord, però la decisió final es reserva al jutge o el tribunal, que ha d’homologar l’acord i convertir-lo en sentència.
5. Pel que fa a les matèries susceptibles de ser sotmeses a un acord de les parts dins del procés judicial, l’article 77 es limita a dir que es pot acudir a la mediació «quan el judici es promogui sobre matèries susceptibles de transacció i, en particular, quan versi sobre estimació de quantitat».
"El jutge o el tribunal, en derivar el conflicte a mediació, el que fa és intentar aconseguir que les parts, amb l’ajuda d’un mediador, arribin a un acord, però la decisió final es reserva al jutge o el tribunal, que ha d’homologar l’acord i convertir-lo en sentència"
6. Finalment, l’article 113 de la Llei 29/1998 s’ocupa també de la mediació intrajudicial. Aquest precepte estableix: «1. Transcorregut el termini d’execució que s’hagi fixat en l’acord a què es refereix l’article 77.3, qualsevol de les parts pot instar-ne l’execució forçosa. 2. Si no s’ha fixat un termini per al compliment de les obligacions derivades de l’acord, la part perjudicada pot requerir a l’altra el compliment, i transcorreguts dos mesos pot procedir a instar-ne l’execució forçosa».
B. La manca d’un marc legal clar i precís sobre el recurs a la mediació intrajudicial ha suposat que el desplegament i l’aplicació s’hagin dut a terme a través de l’impuls dels mateixos jutges o jutgesses i magistrats o magistrades de l’ordre contenciós administratiu, amb la col·laboració dels col·legis professionals d’advocats i de fundacions interessades en aquesta matèria.
El grup de treball GEMME (2024), va dedicar les pàgines de la 71 a la 86 a la mediació contenciosa administrativa: hi dona compte d’algunes experiències a Espanya i formula propostes perquè es desenvolupi. En aquest treball, s’afirma que l’any 2022 s’havien dut a terme a Espanya 221 derivacions judicials cap a la mediació i 190 sessions informatives. Es van iniciar 72 mediacions, es van aconseguir 24 acords, i 31 mediacions estaven en actiu. Com es veu, es tracta de xifres molt baixes.
En tot cas, és important destacar que la mediació intrajudicial ofereix a l’Administració un avantatge important. Els polítics i funcionaris públics es resisteixen a negociar, signar acords i convenis per tirar endavant polítiques públiques, o adoptar acords concrets.[2] Ara bé, si l’acord s’assoleix dins un procés judicial, i aquest acord és homologat per un jutge o un tribunal, l’Administració ja no té aquest temor de formalitzar aquest tipus d’acords: l’acord queda legitimat pel jutge o tribunal. Per això, la mediació intrajudicial reforça la importància quan en el conflicte hi ha present una administració pública.
[1] L’exposició de motius de la llei diu que s’exclouen de l’aplicació: «els assumptes de qualsevol naturalesa en què una de les parts sigui una entitat pertanyent al sector públic, i això en espera de la futura regulació d’aquests mateixos mitjans adequats de solució de controvèrsies en l’àmbit administratiu i en l’ordre jurisdiccional contenciós administratiu, cosa que requereix un instrument legislatiu propi i diferenciat. En efecte, l’interès general que subjau en la intervenció de totes les entitats del sector públic, així com el caràcter públic del finançament que suporta el seu funcionament, la submissió a l’estricte principi de legalitat per exigència de l’article 103 de la Constitució i l’autotutela declarativa i executiva dels actes administratius determina la impossibilitat que els mitjans adequats de solució de controvèrsies rebin un tractament legislatiu assimilable al que conté aquesta Llei per als afers civils i mercantils».
[2] En aquest sentit, cal fer esment del que s’ha definit com «l’Administració defensiva», descrita perfectament en el llibre de Bueno Armijo (2025). El polític i el funcionari es resisteixen a acceptar la mediació per la por a ser imputats pel tribunal de comptes o pels tribunals penals pel fet d’haver perjudicat els interessos econòmics de l’Administració en la configuració de l’acord.
